MERCOSUR

Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay

Freihandelsabkommen in Verhandlung

Die EFTA- und Mercosur-Staaten verhandeln seit 2017 über ein Freihandelsabkommen. Nachdem die Parteien dem Abschluss der Verhandlungen 2019 sehr nahe waren, verzögerten sich die Arbeiten. 2024 wurden die Verhandlungen wieder aufgenommen mit dem Ziel, sie in den kommenden Monaten abzuschliessen.

Das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten (Schweiz, Norwegen, Liechtenstein und Island) mit Mercosur (Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay) hätte eine grosse wirtschaftliche Bedeutung für die Schweiz. Die Schweiz verfügt nur über einen begrenzten Binnenmarkt. Um Wachstum und somit Wohlstand garantieren zu können, ist Zugang zu anderen Märkten für unsere Unternehmen und damit für Schweizer Arbeitsplätze sehr wichtig. Mercosur ist mit seinen 260 Mio. Einwohnerinnen und Einwohnern bereits ein wichtiger Zielmarkt mit grossem Wachstumspotential für die Schweizer Exportwirtschaft. 2024 betrugen Schweizer Warenexporte in die Mercosur-Staaten mehr als 3,7 Milliarden Franken, importiert wurden Waren im Wert von 680 Millionen Franken (jeweils ohne Gold).

Angesichts der hohen Zölle der Mercosur-Staaten könnte ein Freihandelsabkommen beachtliche Zolleinsparungen von bis zu 160 Millionen Franken pro Jahr ermöglichen. Das ist neben den Abkommen mit der EU und mit China das grösste Zolleinsparungspotential aller Schweizer Freihandelsabkommen und bewegt sich etwa in demselben Rahmen wie das Abkommen mit Indien.

Neben Zollschranken würden durch das Abkommen unter anderem auch technische Handelshemmnisse abgebaut, der Marktzugang für schweizerische Dienstleistungserbringer erleichtert und die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen generell gestärkt. So würde das Abkommen eine Schlechterstellung gegenüber der EU verhindern, welche 2024 ein Freihandelsabkommen mit den Mercosur-Staaten abgeschlossen hat. Schliesslich würde das Abkommen auch ein umfassendes und rechtsverbindliches Kapitel über Handel und nachhaltige Entwicklung enthalten.

Die Delegationen von EFTA und Mercosur 2019 in Buenos Aires.

Wie weiter mit dem Freihandelsabkommen EFTA – Mercosur in der Schweiz
Prozess	Zeitpunkt
Einigung in Substanz erzielt	2019
Rechtliche Prüfung der Abkommenstexte und Bereinigung letzter offener Fragen	Prozess läuft
Unterzeichnung des Abkommens	Nach Abschluss der rechtlichen Prüfung und der Bereinigung der letzten offenen Fragen
Innerstaatliche Genehmigung	Nach Unterzeichnung
Inkrafttreten Freihandelsabkommen	Nach Ratifikation (Abkommen tritt zwischen der Schweiz und allen Mercosur-Staaten in Kraft, die ebenfalls ratifiziert haben)

Neun Behauptungen zum Mercosur-Abkommen im Faktencheck

Behauptung 1: Das Abkommen mit dem Mercosur ist nicht wichtig für die Schweiz, weil der Mercosur nur 1 Prozent des Handels ausmacht.

Das Abkommen mit dem Mercosur hat eine grosse wirtschaftliche Bedeutung für die Schweiz. Bei den Mercosur-Ländern handelt sich um einen riesigen Markt, der unserer Wirtschaft neue Handelsmöglichkeiten bietet. Gemäss einer Studie von economiesuisse haben die Märkte des Mercosur eines der höchsten nicht ausgeschöpften Aussenhandelspotenziale. Dieses soll die Schweizer Exportindustrie besser nutzen können.

Die Zölle des Mercosur auf Schweizer Exporte sind generell hoch. Im Durchschnitt liegen sie bei 7 Prozent, können aber Spitzenwerte von bis zu 35 Prozent erreichen. Das Einsparpotenzial bei den Zöllen wird für die Schweizer Wirtschaft mit über 180 Millionen Franken pro Jahr beziffert. Da die EU bereits ein Freihandelsabkommen mit dem Mercosur abgeschlossen hat, profitieren die Exporteure aus der EU gegenüber Schweizer Aktueren von tieferen oder wegfallenden Zöllen, wodurch sie je nach Branche bis zu 35 Prozent günstiger sind.

Aktuell exportiert die Schweiz Produkte im Wert von über 3,6 Milliarden Franken in die Mercosur-Länder. Damit stellen diese Länder wichtige Absatzmärkte für die Schweizer Exportindustrie dar (die Importe liegen bei rund 711 Mio. CHF ohne Berücksichtigung der Edelmetalle).

Ein Freihandelsabkommen ist aber mehr als nur eine Frage der Zölle: Es erleichtert den Marktzugang auf für Schweizer Dienstleistungserbringer, stärkt den Schutz des geistigen Eigentums und erschliesst neue Möglichkeiten im Bereich der öffentlichen Beschaffungen. Des Weiteren verbessert es die Planungssicherheit für die Wirtschaftsakteure und sorgt für eine grössere Rechtssicherheit.

Behauptung 2: Durch die Nicht-Ratifikation des Abkommens kann die Schweiz Brasilien zu einem ökologischeren Umgang mit dem Amazonas zwingen.

Nein, das Gegenteil ist der Fall. Die Schweiz hat mit der Ratifikation des Abkommens mehr Handhabe, handelsrelevante Nachhaltigkeitsthemen im Rahmen des Abkommens mit Brasilien zu thematisieren also ohne. Das Abkommen enthält ein umfassendes und rechtsverbindliches Kapitel über Handel und nachhaltige Entwicklung. Diese Bestimmungen sollen gewährleisten, dass der gemäss dem Abkommen gewährte präferenzielle Handel unter Wahrung der Arbeitnehmerrechte sowie unter Einhaltung der Umweltschutzziele stattfindet.

Die Vertragsparteien – einschliesslich Brasilien – verpflichten sich unter anderem dazu, ihre Umweltschutzgesetze und ihr Arbeitsrecht wirksam umzusetzen. Ziel ist es, dass zwar Handel und Investitionen gefördert werden, gleichzeitig aber die nationalen Schutzniveaus erhalten bleiben. Ausserdem sind im Abkommen spezifische Bestimmungen zur nachhaltigen Bewirtschaftung von Waldressourcen und beim Klimaschutz vorgesehen. Die Vertragsparteien verpflichten sich, das Pariser Klimaabkommen umzusetzen. Institutionelle Mechanismen sind vorgehsehen, um die Umsetzung dieser Bestimmungen zu überprüfen und allfällige Streitigkeiten beizulegen. Das Freihandelsabkommen schafft damit einen Mehrwert. Ohne Abkommen wird der Handel trotzdem stattfinden, aber ohne spezifischen Referenzrahmen für den Umweltschutz und die Arbeitnehmerrechte.

Das Abkommen schafft somit eine zusätzliche Plattform mit spezifischen Bestimmungen und Konsultationsmöglichkeiten, um Probleme im Bereich der nachhaltigen Nutzung des Amazonas zu diskutieren. Insofern wäre es im Sinne der Nachhaltigkeit, das Abkommen zu ratifizieren, um auch entsprechende Fragen thematisieren zu können.

Behauptung 3: Mit dem Abkommen trägt die Schweiz dazu bei, die Menschenrechte sowie die Rechte der indigenen Bevölkerung in Brasilien zu schwächen.

Unabhängig vom Freihandelsabkommen mit den Mercosur-Ländern verfolgt die Schweiz die Situation der Menschenrechte, der Demokratie und des Umweltschutzes in Brasilien. Sie kann bei diesen Themen gegebenenfalls im Rahmen ihrer bilateralen Kontakte intervenieren. Im Bereich der Menschenrechte hält die Schweiz regelmässige Konsultationen mit Brasilien, wodurch sie die Möglichkeit hat, kritische Punkte mit den zuständigen brasilianischen Behörden anzusprechen.

Zu den bei den letzten Konsultationen im Jahr 2018 besprochenen Themen gehörte insbesondere die Frage nach den Rechten der indigenen Bevölkerung. Bei der letzten allgemeinen regelmässigen Überprüfung der Menschenrechtslage im Mai 2017 (im Rahmen des UN-Menschenrechtsrates) hat die Schweiz Brasilien diesbezüglich Empfehlungen gemacht.

Die Rechte der indigenen Bevölkerung sind ebenfalls ein fester Bestandteil des Freihandelsabkommens mit Mercosur. Die Bestimmungen zur nachhaltigen Bewirtschaftung der Waldressourcen, die eng mit den Rechten der indigenen Bevölkerung zusammenhängen, sind Teil des Kapitels «Handel und nachhaltige Entwicklung». Zu den angesprochenen Elementen gehört auch die Frage nach einer vorgängigen Zustimmung der indigenen Völker, wenn es um die Bewirtschaftung von Waldressourcen geht, die ihre Existenzgrundlage darstellen.

Behauptung 4: Das Abkommen ist nicht mit Artikel 104a BV vereinbar.

Artikel 104a Bundesverfassung besagt, dass zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln der Bund Voraussetzungen schafft für:

a. die Sicherung der Grundlagen für die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes;

b. eine standortangepasste und ressourceneffiziente Lebensmittelproduktion;

c. eine auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft;

d. grenzüberschreitende Handelsbeziehungen, die zur nachhaltigen Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft beitragen;

e. einen ressourcenschonenden Umgang mit Lebensmitteln.

Buchstabe d dieser Bestimmung ist für das Abkommen mit dem Mercosur relevant und das Abkommen erfüllt diese Voraussetzungen vollumfänglich. In den Verhandlungen hat sich die Schweiz stark dafür eingesetzt, dass allgemeine und verbindliche Bestimmungen zu Handel und nachhaltiger Entwicklung in das Abkommen aufgenommen werden. Das vorliegende Verhandlungsresultat kann als sehr gut eingestuft werden. Die Bestimmungen gelten für alle vom Freihandelsabkommen mit den Mercosur-Ländern betroffenen Sektoren einschliesslich der Landwirtschaft. Sie decken alle Nachhaltigkeitsaspekte im Zusammenhang mit dem Handel ab. Ausserdem bekräftigen sie die Verpflichtung der Vertragsparteien zur Einhaltung und wirksamen Umsetzung der für sie geltenden multilateralen Umweltabkommen sowie der Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO).

Die IAO-Agenda für menschenwürdige Arbeit wird im Abkommen ebenfalls bekräftigt. Ausserdem enthält es Bestimmungen zum Schutz der Biodiversität und gegen den Klimawandel. Die Vertragsparteien verpflichten sich unter anderem zu einer wirksamen Umsetzung des Pariser Klimaabkommens. Weitere Bestimmungen betreffen die nachhaltige Bewirtschaftung der Wald- und Meeresressourcen sowie die Verbreitung und Nutzung entsprechender Nachhaltigkeitszertifikate. Ziel ist es, umweltfreundliche Produktionsmethoden sowie die Einhaltung der Arbeitsstandards zu fördern. Zusätzlich wird im Abkommen auch auf die wichtigsten internationalen Instrumente in den Bereichen Menschenrechte und gute Unternehmensführung (Corporate Social Responsability, CSR) verwiesen.

Mit all diesen Elementen trägt das Abkommen klar zur Umsetzung der Anforderungen von Artikel 104a Buchstabe d BV bei.

Ausserdem enthält das Abkommen spezifische Bestimmungen zur nachhaltigen Landwirtschaft und nachhaltigen Ernährungssystemen sowie zum Thema Tierwohl.

Behauptung 5: Die Nachhaltigkeitsbestimmungen sind nicht verbindlich und nur toter Buchstabe. Die Umsetzung wird nicht überwacht.

Die Nachhaltigkeitsbestimmungen sind verbindlich. Sie unterliegen dem Streitschlichtungsmechanismus, nicht jedoch der Schiedsbarkeit.

Die Einhaltung der Bestimmungen eines Freihandelsabkommens wird jeweils direkt vom entsprechenden gemischten Ausschuss überwacht, der regelmässig zusammenkommt, damit die Regierungen über alle Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung des Abkommens diskutieren können. Auch für die Nachhaltigkeitsbestimmungen gilt dieses Verfahren. Die Vorbereitung solcher Treffen erfolgt jeweils interdisziplinär: Das SECO konsultiert die zuständigen Bundesämter auf Schweizer Seite. Die Zivilgesellschaft wird bei der Vorbereitung der Treffen des gemischten Ausschusses und zur Überwachung der Nachhaltigkeitsbestimmungen in den Freihandelsabkommen miteinbezogen.

Bei Uneinigkeiten bezüglich der Anwendung der Nachhaltigkeitsbestimmungen können die Vertragsparteien innerhalb des gemischten Ausschusses Konsultationen abhalten, gute Dienste in Anspruch nehmen oder ein Mediationsverfahren wählen, wie es durch den Streitbeilegungsmechanismus des Abkommens vorgesehen ist. Ausserdem können sie zur Beilegung von Streitigkeiten Stellungnahmen von internationalen Organisationen oder Instanzen einholen, die für den entsprechenden Bereich zuständig sind (multilaterale Umweltabkommen bei Umweltfragen oder IAO bei Fragen zu Arbeitsstandards).

Behauptung 6: Die Schweiz offeriert proportional gesehen mehr Fleisch als die EU.

Insgesamt gewährt die EU für Fleischprodukte vergleichbare Konzessionen wie die Schweiz. Die Schweiz hat es jedoch bevorzugt, sich auf die bereits bestehenden Exporte aus den Mercosur-Länder zu konzentrieren, sprich auf Rindfleisch. Dadurch konnte sie die Öffnung für Poulet- und Schweinefleisch auf das Minimum begrenzen. Diese Strategie haben wir den Mercosur-Staaten von Anfang an so kommuniziert, um nicht in eine Vergleichsspirale mit dem EU-Angebot zu geraten.

Die von der Schweiz gewährten Kontingente sind gemessen an unseren aktuellen Handelsbilanzen kleiner als diejenigen der EU.

Insgesamt gewährt die EU den Mercosur-Ländern mehr Konzessionen im Agrarbereich als die Schweiz.

Ausschlaggebend ist jedoch vor allem, dass wir ein sehr gutes Verhandlungsresultat haben. Es bietet unserer Exportwirtschaft einen konkreten und wichtigen Mehrwert, um weiterhin im Wettbewerb mit der EU konkurrenzfähig zu sein. Was wir im Gegenzug den Mercosur-Staaten zugestanden haben, wurde mit der Branche vorab abgesprochen und liegt somit durchaus im Rahmen der Möglichkeiten.

Behauptung 7: In Brasilien werden 200 Pflanzenschutzmittel eingesetzt, welche in der Schweiz verboten sind.

In dieser Behauptung schwingen zwei Elemente mit:

Die Bauern in den Mercosur-Ländern haben einen Wettbewerbsvorteil, weil sie mehr Pestizide einsetzen können, während den Schweizer Bauern immer mehr Vorschriften auferlegt werden.
Die Produkte, welche aus den Mercosur-Ländern kommen, sind für die Konsumentinnen und Konsumenten ungesund, weil sie durch den Einsatz von Pestiziden Rückstände aufweisen.

Zum ersten Element lässt sich Folgendes sagen:

Diese Aussage ist zu relativieren, denn der Pestizideinsatz in Südamerika und der Schweiz ist nicht vergleichbar. Die Landwirtschaft in einem gemässigten Klima mit kalten Wintern kann nicht direkt mit der (sub-)tropischen Landwirtschaft in Brasilien verglichen werden. So werden in Brasilien unterschiedliche Pflanzen angebaut und entsprechend ist auch der der Krankheits- und Schädlingsdruck anders, was andere Wirkstoffe erfordert, für die in der Schweiz und Europa unter Umständen gar keine Zulassung beantragt wird. Die Tatsache, dass ein Pestizid zugelassen wurde, heisst auch nicht unbedingt, dass es tatsächlich zum Einsatz kommt oder in der Landwirtschaft zwingend gebraucht wird. Ausserdem verwendet die Schweiz im internationalen Vergleich mehr Pestizide pro Kilogramm produzierter Landwirtschaftsprodukte. Möglich ist, dass diese von den Wirkstoffen her weniger schädlich sind als diejenigen in Brasilien.

Zur unterschwelligen Behauptung, dass die Produkte aus den Mercosur-Staaten ungesund wären, weil Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden, die in der Schweiz nicht zugelassen sind:

Importierte Lebensmittel müssen bezüglich Rückständen (z.B. Pestizidrückständen) dieselben Bedingungen erfüllen wie jene, die in der Schweiz produziert werden. Das Freihandelsabkommen ändert daran nichts. Es trifft also nicht zu, dass aufgrund des Freihandelsabkommens Nahrungsmittel in die Schweiz kommen, die mehr Rückstände enthalten dürfen als in der Schweiz produzierte Lebensmittel.

Behauptung 8: Die Exporterleichterungsmassnahmen für Agrarprodukte, die sich aus den Freihandelsabkommen EU–Mercosur und EFTA–Mercosur ergeben, werden zu grösseren Handelsvolumen führen und so den Druck auf den Amazonaswald und die kleinen Landwirtschaftsbetriebe weiter erhöhen.

Die im Landwirtschaftsbereich gewährten Konzessionen der Schweiz entsprechen grösstenteils einer Konsolidierung der aktuellen Exportvolumen aus den Mercosur-Ländern in die Schweiz. Wir gehen deshalb davon aus, dass die Massnahmen nicht zwingend zu mehr Importen dieser Produkte aus dem Mercosur führen.

Das gilt insbesondere für Rindfleisch. Aktuell importieren wir praktisch kein Rindfleisch aus Brasilien und wir gehen davon aus, dass die Situation sich nicht verändern wird.

Aufgrund verschiedener Skandale besteht in der Schweiz praktisch keine Nachfrage für Rind- oder Schweinefleisch aus Brasilien.

Ausserdem kaufen die Schweizer Importeure angesichts der hohen Qualitätsanforderungen der hiesigen Konsumentinnen und Konsumenten eher Produkte aus den anderen Ländern des Mercosur.

Bei Soja beispielsweise verpflichtet sich die Branche bereits heute zum Import von nachhaltig produzierten Produkten. Die acht Sojabeschaffer des Soja-Netzwerks importieren zu 98 Prozent verantwortungsbewusst produziertes Soja. Gemäss Branchenangaben lag der Importanteil von verantwortungsbewusster Soja im Gesamtmarkt 2018 damit bei mindestens 90 Prozent. Verantwortungsbewusst heisst, Soja wurde GVO-frei angebaut und stammt aus Gebieten ohne Abholzung, wobei auch die Rechte der indigenen und lokalen Bevölkerung berücksichtigt werden (Quelle: sojanetzwerk.ch). Die Schweiz nimmt damit eine Vorreiterrolle ein.

Es ist davon auszugehen, dass diese Situation sich auch nach dem Inkrafttreten des Freihandelsabkommens nicht verändern wird.

Behauptung 9: Im Abkommen mit Indonesien hat der Bundesrat die Gewährung von Marktzugangskonzessionen für Palmöl an eine nachhaltige Produktionsweise geknüpft. Er hätte das auch im Fall des Mercosur machen können.

Im Indonesien-Abkommen wurden gewisse Voraussetzungen an die nachhaltige Produktion von Ölen definiert. Bei Palmöl handelt es sich um ein nachhaltigkeitstechnisch besonders heikles Produkt. Da für nachhaltig produziertes Palmöl bereits separate Lieferketten bestehen (wird in 22 Tonnen ISO-Tanks transportiert, was u.a. die Rückverfolgbarkeit sicherstellt), gab es bereits objektive Kriterien, die bei der Einfuhr zur Überprüfung der Konditionalität herbeigezogen werden können. Palmöl kann somit hier nicht als Vergleich verwendet werden.

Die Mercosur-Staaten sind sich durchaus bewusst, dass nachhaltig produzierte Produkte auf den Exportmärkten, wie der Schweiz, beliebt sind und bessere Preise erzielen. Das Angebot an nachhaltig produzierten Produkten ist in den Mercosur-Staaten beachtlich. Letztlich kommt den Konsumentinnen und Konsumenten sowie den Importeuren hier eine grosse Verantwortung zu. Sie können durch ihre Nachfrage steuern, welche Produkte importiert werden. Das Angebot jedenfalls besteht. Dass dies funktioniert, zeigt das Beispiel Soja. Gemäss Branchenangaben stammen über 90 Prozent der Sojaimporte in die Schweiz aus verantwortungsbewusster Produktion.

Generell gilt es zu beachten, dass das Abkommen das Resultat von komplizierten Verhandlungen ist. Dabei haben beide Seiten das Resultat akzeptiert und mussten Kompromisse eingehen. Die Mercosur-Staaten wären unter anderen Bedingungen wohl nicht bereit gewesen, solche systematischen Konditionalitäten zu akzeptieren. Genauso wenig hätte die Schweiz weitergehende Konditionalitäten für ihre Exportprodukte akzeptiert. Ohne international vereinbarte Standards oder objektive und messbare Kriterien wären solche Konditionalitäten auch nicht um- und durchsetzbar.

Schliesslich verknüpft kein anderes Land in Freihandelsabkommen bestimmte Herstellungsmethoden mit den gewährten Konzessionen, auch die EU nicht.